縱橫天下－難民危機 歐盟剉咧等
希臘總理齊普拉斯上星期四（8月20日）宣布解散內閣，債務危機是導致政府解散的主要原因。可是一個禮拜以前，齊普拉斯在內閣緊急會議中，卻點出了希臘除債務之外的另一個嚴峻問題：非法移民。他說希臘現在是「一個危機中套著另一個危機」。光是今年7月，非法進入希臘的難民就達5萬人之多，超過去年的總和。其中多半是經過土耳其而來的敘利亞難民。
比希臘歐元危機更緊迫
希臘是歐盟的前線國家，直接幫歐盟守著大門。根據歐盟現在處理庇護問題的都柏林規章，難民在歐盟第一時間在哪裡落腳，那個國家就有責任處理他申請庇護的一切程序。可是以希臘現在的財務窘境，根本沒有足夠能力做好邊界管制，也沒辦法限制難民待在希臘等待審批結果。這些非法難民在免簽證的申根國家中四處遊走，社會與經濟問題因此而生。
過去非洲的難民許多是橫越地中海進入義大利，所以義大利是首當其衝的國家。後因地中海海難頻傳之後，難民改從巴爾幹半島入歐。匈牙利也因此成為另一個前線國家。布達佩斯甚至派出了「邊界獵人」到她與塞爾維亞的邊界追捕非法移民，還架起了4米高的鐵絲網作為圍籬。
歐洲今年面對的非法移民問題非常嚴峻。由於中東與非洲的戰亂、貧窮，大批難民搶入歐洲尋求庇護。根據歐盟統計，今年到現在為止，非法進入歐洲的難民已達34萬，去年全年也才28萬。8月16日，梅克爾在電視上說，難民危機比希臘與歐元危機更讓人關切。
歐洲的難民危機，從微觀到宏觀，可以有四個觀察的層次。
第一個層次是難民問題的本身，為什麼難民今年特別多，他們入歐的路線又有什麼變化？從這點來看，可以發現今年國際並不平靜，阿拉伯之春的民主化並沒有成功，反而帶來更多的動盪。敘利亞的內戰、利比亞的淪為失敗國家，都讓當地民眾急於離鄉背井找一出路。加上南歐諸國因歐債危機，導致無力把關，都是難民問題日益嚴峻的原因。地中海（包括東部、中部、西部）與巴爾幹，是兩條主要的動線。
嚴峻考驗歐盟治理能力
第二個層次是看難民危機在各國政治所造成的衝擊。許多國家因非法移民增加，或一下子獲得庇護的外國人增多，而引起國內保守勢力反彈。一向是社會民主黨當家的北歐國家，因移民問題而使右派勢力興起；法國右派勢力興起，使社會黨政府在難民問題上瞻前顧後，都是明顯例子。
第三個層次是看歐盟的國際治理能力。難民大量湧入，只見各國倉皇應付。歐盟想訂定各會員國平均接受難民的數字，英國、奧國、匈牙利又不參加。都柏林規章已無法因應新的難民情勢，但新的規範又訂不出來。《金融時報》說歐盟應該訂定接納難民的配額、建立處理庇護問題的標準程序，以及建立合法進入歐洲的管道，但這些歐盟都沒做到。歐洲能否建立新的制度，新制度如何配合免簽證的申根條約，都是歐盟治理能力的考驗。
第四是看歐洲的整體心態。英國《金融時報》指出，歐洲的能力足以接納這些難民（土耳其都能接納兩百萬難民），但卻表現得如此沒有擔當。歐債危機之後，歐洲人的視野逐漸變得短淺，只會向內看，而不會向外，歐盟外交也漸失格局與企圖。當年薩柯奇任法國總統時，還提出地中海政策，如今完全沒有政治領袖有這樣的雄心。但歐洲居地中海以北，非洲與中東居地中海以南、以東，其動盪與繁榮，都影響到歐盟利益。我們雖不要求歐盟從源頭解決難民問題，比如解決敘利亞內戰問題，或以政治誘因敦促各國改善內政，但歐洲也不能一方面炫耀自己的軟實力，一方面卻對歐洲邊緣的秩序袖手旁觀。歐盟會因難民問題升高而有新的作為嗎？這是也是一個值得關注的焦點。
（作者為東吳大學政治系教授）
